Les 10 textes majeurs impactant la responsabilité des collectivités et élus

1. Code de la santé publique – Qualité de l’eau potable et droit d’accès

1.1 Références principales 

• Article L. 1321-1 B du Code de la santé publique (CSP), issu de l’ordonnance du 22 décembre 2022 transposant la directive (UE) 2020/2184 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine. [3]

1.2 Objet principal 

• Imposer aux communes et à leurs EPCI compétents de « prendre les mesures nécessaires pour améliorer ou préserver l’accès de toute personne à l’eau destinée à la consommation humaine », en tenant compte des situations locales. [3]
• Organisation d’un diagnostic territorial pour identifier les personnes n’ayant pas accès ou ayant un accès insuffisant à l’eau potable. [3]

1.3 Impact sur la responsabilité 

• Obligation positive d’action : les communes doivent établir un diagnostic territorial et prendre des mesures (fontaines, autres équipements publics) pour assurer l’accès minimal à l’eau potable. [3]
• Une carence dans ces obligations (absence de diagnostic, absence de mesures malgré une situation connue) est susceptible d’engager la responsabilité administrative de la collectivité, voire, en cas de conséquence grave, la responsabilité pénale des élus (mise en danger, homicides/blessures involontaires). [3] [5]

2. Code général des collectivités territoriales – Compétence eau potable et obligation de desserte

2.1 Références principales 

• Article L. 2224-7 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) : définition du « service d’eau potable ». [9]
• Article L. 2224-7-1 CGCT : schéma de distribution d’eau potable et détermination des zones desservies. [3]
• Articles L. 2224-7-2 et L. 2224-7-3 CGCT : diagnostic territorial et mise en place d’équipements d’accès à l’eau potable (fontaines, etc.). [3]

2.2 Objet principal 

• Confier aux communes la responsabilité du service public d’eau potable (production, traitement, stockage, distribution). [9]
• Organiser, via le schéma de distribution, les zones desservies, les conditions de raccordement et l’implantation de points d’eau. [3]

2.3 Impact sur la responsabilité 

• Le refus de travaux de raccordement dans une zone desservie est en principe illégal et peut être condamné par le juge administratif. [3]
• Hors zone desservie, la collectivité doit motiver son refus (coût, intérêt public, autres sources possibles), le juge ne contrôlant que l’erreur manifeste d’appréciation ; une appréciation manifestement erronée peut engager la responsabilité. [3]
• Les obligations relatives au diagnostic territorial et à l’installation de fontaines d’eau peuvent fonder des recours pour carence fautive en cas de défaut de mise en œuvre. [3]

3. Code général des collectivités territoriales – Police municipale (sécurité, salubrité, inondations)

3.1 Références principales 

• Articles L. 2212-1 et L. 2212-2 CGCT : objet de la police municipale (bon ordre, sûreté, sécurité, salubrité) et notamment prévention des inondations. [4] [10]
• Article L. 2212-3 CGCT : police spéciale de certaines activités nautiques en zone littorale (pour mémoire dans la gestion des zones d’eau). [10]

3.2 Objet principal 

• Imposer au maire de prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et la salubrité publiques, y compris la prévention d’inondations par des mesures appropriées. [4] [10]

3.3 Impact sur la responsabilité 

• En cas d’événement exceptionnel (inondations graves, ruissellements exceptionnels), l’inaction fautive du maire (absence de mesures de police nécessaires) peut engager la responsabilité administrative de la commune. [4] [10]
• Néanmoins, le juge a précisé que ces pouvoirs ne visent pas à rendre constructibles des parcelles ou à traiter des phénomènes naturels permanents sans danger pour la sécurité ou la santé publiques : l’absence de mesures dans ces hypothèses ne constitue pas une faute. [4]
• Sur le plan pénal, une carence fautive du maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police, ayant conduit à une pollution d’eau ou à des dommages aux personnes, peut conduire à sa responsabilité personnelle (pollution, homicides involontaires, mise en danger). [5] [6]

4. Code de l’environnement – Article L. 211‑7 : travaux en matière d’eau et risques d’inondation / ruissellement

4.1 Référence principale 

• Article L. 211‑7 du Code de l’environnement (travaux des collectivités en matière d’eau : maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement, aménagements hydrauliques, protection des eaux superficielles et souterraines, milieux aquatiques, zones humides). [11]

4.2 Objet principal 

• Offrir un cadre juridique unique pour que les collectivités exercent la maîtrise d’ouvrage de travaux d’aménagement hydraulique et de gestion des eaux pluviales et de ruissellement, de protection des écosystèmes aquatiques, avec possibilité de déclaration d’intérêt général ou d’urgence, et répartition des dépenses entre les bénéficiaires. [11]

4.3 Impact sur la responsabilité 

• Cet article fournit l’outil permettant aux collectivités d’agir pour prévenir inondations, ruissellements nuisibles, dégradations des milieux aquatiques. [11]
• Une absence d’utilisation de ces outils (absence de travaux de protection alors que la nécessité est connue) peut être analysée comme une carence fautive dans la prévention des risques, engageant la responsabilité administrative de la collectivité en cas de dommages (inondations, ruissellements). [11] [4]
• En cas de dommages graves et prévisibles pour les personnes (ex. tempête/inondation avec défaut d’anticipation), les élus peuvent voir leur responsabilité pénale recherchée (homicides involontaires, mise en danger). [5]

5. Code de l’environnement – Police de l’eau, restrictions d’usage et sécheresses

5.1 Références principales 

• Article L. 211‑3 du Code de l’environnement : possibilité de mesures de limitation ou de suspension provisoire des usages de l’eau en cas de sécheresse. [1]
• Article R. 211‑66 du Code de l’environnement : arrêtés préfectoraux de restriction temporaire des usages de l’eau. [1]
• Articles R. 563‑34, R. 732‑1, R. 732‑4‑1 du Code de la sécurité intérieure (CSI) : résilience des réseaux en cas de risques naturels (inondations, sécheresse, etc.). [1]

5.2 Objet principal 

• Permettre au préfet de prendre des arrêtés « sécheresse » restreignant certains usages pour garantir les usages prioritaires (santé, sécurité civile, alimentation en eau potable). [1]
• Imposer aux exploitants de services d’eau potable (souvent collectivités ou délégataires) des diagnostics de vulnérabilité et plans de continuité de service en cas de risques naturels. [1]

5.3 Impact sur la responsabilité 

• Les collectivités ou leurs délégataires doivent respecter les arrêtés préfectoraux de restriction, y compris si cela implique des limitations de distribution : ces restrictions, lorsqu’elles reposent sur un cas de force majeure (sécheresse exceptionnelle), s’imposent au délégataire et excluent sa responsabilité contractuelle à l’égard des usagers. [1] [12]
• Une mauvaise anticipation des risques (absence de diagnostic demandé par le préfet, absence de mesures minimales de continuité) peut engager la responsabilité administrative de la collectivité. [1]
• Les élus peuvent être pénalement poursuivis en cas de gestion manifestement défaillante d’évènements climatiques extrêmes ayant causé des morts ou blessures (exemple de la tempête Xynthia pour la gestion des risques d’inondation). [5]

6. Code de l’environnement – Infractions de pollution des eaux

6.1 Références principales 

• Article L. 432‑2 du Code de l’environnement (ancien art. L. 232‑2 du Code rural) : délit de pollution des eaux douces portant atteinte à la faune piscicole. [6]
• Article L. 216‑6 du Code de l’environnement : délit général de pollution des eaux de surface ou souterraines (eaux douces et salées) causant des dommages à la santé, à la flore ou à la faune. [6]

6.2 Objet principal 

• Réprimer pénalement les rejets de substances polluantes dans les eaux (ruisseaux, rivières, plans d’eau, eaux salées) ayant détruit le poisson ou nui à la valeur alimentaire, ou plus généralement entraîné des effets nuisibles sur la santé humaine ou l’environnement aquatique. [6]

6.3 Impact sur la responsabilité 

• Les élus locaux peuvent être condamnés pénalement pour pollution des eaux lorsqu’ils ont commis une imprudence, négligence, ou un manquement à une obligation de prudence/sécurité (article 121‑3 du Code pénal appliqué par renvoi). [6]
• Exemple : condamnation d’un maire pour pollution d’un ruisseau du fait du rejet de lisier par l’égout communal, alors qu’il pouvait réglementer ou interdire l’écoulement du purin en vertu de ses pouvoirs de police, la négligence consistant à ne pas avoir pris ces mesures. [6]
• Dans les cas de gestion de stations d’épuration ou de réseaux d’assainissement, la responsabilité de la commune ou du groupement peut aussi être engagée au pénal, en sus de la responsabilité personnelle des élus. [6] [5]

7. Code de la santé publique & droit de l’UE – Qualité de l’eau potable (directive 98/83/CE et directive (UE) 2020/2184)

7.1 Références principales 

• Directive 98/83/CE du 3 novembre 1998 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine (remaniée et complétée par la directive (UE) 2020/2184). [13] [3]
• Ordonnance du 22 décembre 2022 transposant la directive (UE) 2020/2184, notamment via le nouvel article L. 1321‑1 B CSP. [3]
• Jurisprudence de la CJUE condamnant divers États (dont la France pour des eaux bretonnes contaminées par les nitrates) pour mauvaise application des normes de qualité de l’eau potable. [13]

7.2 Objet principal 

• Fixer des exigences de qualité de l’eau de boisson (paramètres physico‑chimiques, microbiologiques, limites maximales de certains polluants). [13]
• Obliger les États membres, donc les autorités nationales et locales, à prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir le respect permanent de ces normes. [13]

7.3 Impact sur la responsabilité 

• Au plan interne, une eau distribuée non conforme aux normes peut engager la responsabilité contractuelle de la collectivité ou du délégataire vis‑à‑vis des usagers (remboursement de bouteilles, troubles de jouissance, etc.). [12]
• Les manquements répétés aux normes peuvent également fonder des actions en responsabilité administrative contre l’État (défaut de contrôle) ou contre les collectivités responsables du service. [12]
• Sur le plan pénal, une contamination de l’eau rendant celle‑ci dangereuse pour la santé peut s’analyser en infraction de pollution ou d’atteinte à la santé publique. [6] [13]

8. Code de l’environnement – Directive eaux de baignade et transposition

8.1 Référence principale 

• Directive 2006/7/CE du 15 février 2007 concernant la qualité des eaux de baignade (abrogeant la directive 76/160/CEE), transposée en droit français (dispositions du Code de l’environnement et du Code de la santé publique relatives aux eaux de baignade). [7]

8.2 Objet principal 

• Organiser la surveillance, le classement (insuffisante, suffisante, bonne, excellente) et la gestion de la qualité des eaux de baignade, ainsi que l’information du public. [7]
• Imposer aux autorités nationales et locales des profils de baignade, des mesures de gestion adéquates en cas de qualité « insuffisante », pouvant aller jusqu’à l’interdiction ou la déconseillation de la baignade. [7]

8.3 Impact sur la responsabilité 

• Les communes littorales ou riveraines ont un rôle central : surveillance, signalisation, information du public, mesures de gestion (interdictions temporaires, travaux, etc.). [7] [10]
• Une carence dans la surveillance, l’information ou la prise de mesures en cas de qualité insuffisante peut engager la responsabilité administrative de la commune (dommages liés à la contamination) et, dans les cas graves, la responsabilité pénale des élus (mise en danger, blessures). [7] [5]

9. Code de la commande publique & CGCT – Délégation des services d’eau et d’assainissement

9.1 Références principales 

• Code de la commande publique :
  • Article L. 1121‑1 (définition du contrat de concession de service et transfert du risque d’exploitation). [2]
  • Article L. 1121‑3 (délégation de service public comme concession de service ayant pour objet un service public, tel que l’eau potable ou l’assainissement). [2]
  • Articles L. 1210‑1, L. 1212‑1, L. 1212‑3, L. 1212‑4 (opérateurs de réseaux d’eau potable). [2]
  • Article L. 3114‑5 : interdiction des droits d’entrée pour les concessions eau, assainissement, déchets. [2]
  • Article L. 3114‑8 : durée maximale des délégations eau/assainissement/déchets (20 ans, sauf avis du DDFiP). [2]
• CGCT, article L. 1411‑1 et suivants : principes de la délégation de service public. [2]

9.2 Objet principal 

• Encadrer juridiquement les contrats de délégation de service public (concessions) conclus par les collectivités pour la gestion de l’eau potable et de l’assainissement (conditions, durée, transfert de risque, interdiction de certains montages financiers). [2]

9.3 Impact sur la responsabilité 

• Une délégation irrégulière (durée excessive sans avis, droits d’entrée interdits, violation des règles de concurrence) expose la collectivité et ses dirigeants à un risque de contentieux administratif, financier (remboursement de subventions, illégalité du contrat) et, dans des cas extrêmes, pénal (prise illégale d’intérêts, favoritisme). [2] [14]
• L’existence d’un délégataire n’exonère pas la collectivité de sa responsabilité vis‑à‑vis des usagers : en cas de non‑conformité de l’eau ou de dysfonctionnement grave du service, la collectivité reste tenue de garantir le bon fonctionnement du service public, et peut être recherchée par le délégataire pour les carences qui lui sont imputables (ex. défaut de protection de la ressource). [2] [12]

10. Droit européen de l’environnement – Directive-cadre sur l’eau 2000/60/CE et principe pollueur‑payeur

10.1 Références principales 

• Directive‑cadre (CE) n° 2000/60 du 23 octobre 2000 établissant une politique communautaire dans le domaine de l’eau (DCE). [15] [8]
• Divers arrêts de la CJUE sanctionnant la mauvaise transposition ou application des normes sur la qualité de l’eau (Commission c/ France, Commission c/ Luxembourg, etc.). [15] [8]

10.2 Objet principal 

• Poser un cadre global pour la protection de la ressource en eau : bon état écologique et chimique des masses d’eau, gestion par bassin versant, intégration des politiques sectorielles, application du principe pollueur‑payeur. [15] [8]

10.3 Impact sur la responsabilité 

• Les collectivités (en tant que gestionnaires de services d’eau et d’assainissement, maîtres d’ouvrage de travaux, régulateurs locaux) doivent respecter les objectifs de la DCE (limitation des pollutions, gestion durable, prévention de la détérioration). [15] [8]
• Une violation répétée des normes de qualité de l’eau, des obligations de prévention ou de restauration peut entraîner :
  • des contentieux de manquement de l’UE contre la France,
  • ensuite des actions en responsabilité de l’État contre les collectivités fautives ou vice‑versa,
  • et, sur le terrain interne, des recours contre les collectivités responsables des dégradations ou de la non‑conformité (pollueur‑payeur, réparations). [15] [8]

Tableau récapitulatif des 10 textes majeurs

[1] [2] [9] [3] [5] [4] [10] [6] [11] [14] [12] [7] [13] [15] [8] 

Application au cas posé

En pratique, les collectivités et leurs élus doivent, pour limiter leur exposition au risque de responsabilité en matière de qualité des eaux : [1] [2] [3] [4] [6] [11] [12] [7] 

• S’assurer de la conformité permanente de l’eau potable distribuée, en mettant en œuvre les diagnostics, plans d’amélioration de l’accès et mesures préventives requis par le CSP, le CGCT et les directives européennes. [3] [12] [13]
• Mettre en place et actualiser les schémas de distribution et diagnostics territoriaux, en traitant avec diligence les demandes de raccordement et en déployant des équipements d’accès à l’eau (fontaines, points d’eau publics) là où l’accès est insuffisant. [3]
• Exercer de façon effective et proportionnée les pouvoirs de police municipale, surtout en cas de risques d’inondation, de ruissellements dangereux ou de pollution, en prenant les arrêtés nécessaires et en contrôlant les situations à risque (déversements de purin, fonctionnement des réseaux, etc.). [4] [10] [6]
• Utiliser les outils de l’article L. 211‑7 C. envir. pour engager les travaux nécessaires de prévention des inondations, de maîtrise des eaux pluviales et de protection des milieux aquatiques. [11]
• Respecter strictement les arrêtés de restriction d’usage de l’eau en période de sécheresse et anticiper la résilience des réseaux afin de ne pas exposer la population à un défaut d’approvisionnement non justifié. [1]
• Organiser une surveillance et une information transparentes de la qualité des eaux de baignade, et décider sans retard des mesures de gestion (interdiction, déconseil, travaux) lorsque la qualité est insuffisante. [10] [7]
• Sécuriser juridiquement les contrats de délégation des services d’eau et d’assainissement, en respectant les règles du Code de la commande publique et en gardant un contrôle effectif sur le délégataire, afin d’éviter que des montages irréguliers ou des défaillances techniques n’engagent la responsabilité de la collectivité et de ses élus. [2] [14]

Ainsi, les dix textes identifiés structurent, de manière complémentaire, les obligations de qualité et d’accès à l’eau, de prévention des risques, de contrôle des rejets et de bonne gestion contractuelle ; le non‑respect de ces obligations peut engager cumulativement la responsabilité administrative de la collectivité, la responsabilité contractuelle à l’égard des usagers et, dans les cas les plus graves, la responsabilité pénale personnelle des élus. [1] [2] [3] [5] [4] [6] [11] [12] [7] [15] [8] 

Vous pouvez ensuite, à partir de cette grille, bâtir une cartographie des risques pour une collectivité donnée en croisant : type de service (eau potable, assainissement, baignade), mode de gestion (régie, DSP), exposition aux risques naturels (sécheresse, inondation) et niveau de conformité aux diagnostics et plans exigés par ces textes.

Références

[1] Environnement et nuisances – Eau potable — Eau potable / Distribution et traitement de l’eau potable / Droits et obligations des particuliers et des collectivités locales / Compétences des collectivités en matière d’alimentation en eau potable

[2] Environnement et nuisances – Eau potable — Eau potable / Distribution et traitement de l’eau potable / Droits et obligations des particuliers et des collectivités locales / Compétences des collectivités en matière d’alimentation en eau potable

[3] Actualité juridique Droit administratif 2024 — L’émergence des « droits essentiels »

[4] Actualité juridique Droit administratif 2022 — Responsabilité des collectivités territoriales du fait des ruissellements d’eaux pluviales

[5] Répertoire de la responsabilité de la puissance publique – Services communaux (2025-07) — Services communaux  / Responsabilité personnelle des élus  / Responsabilité pénale des élus  / Responsabilité pénale des élus sur la base des dispositions générales du code pénal / Cas d’application

[6] Encyclopédie des collectivités locales – Statut général des élus locaux — Statut général des élus locaux  / Statut général des élus locaux : responsabilité pénale des élus pour homicides et blessures involontaires et autres imprudences  / Autres imprudences  / Pollution des eaux

[7] Traité de droit européen de l’environnement et du climat – La législation spécifiquement environnementale et climatique (2021)— La législation spécifiquement environnementale et climatique / La réglementation des domaines de l’environnement / L’eau / Mesures sectorielles / Usages spécifiques de l’eau / Les eaux de baignade

[8] Revue de l’Union européenne 2015 — La responsabilité du fait de la violation des normes de l’Union européenne en matière de qualité de l’eau

[9] Recueil Dalloz 2025 — Chronique de jurisprudence de la Cour de cassation

[10] Droit du sport – Responsabilité des collectivités territoriales — Responsabilité des collectivités territoriales / La responsabilité administrative / La responsabilité pour faute / Défaillances dans l’exercice du pouvoir de police

[11] Environnement et nuisances – Travaux des collectivités locales en matière d’eau — Travaux des collectivités locales en matière d’eau

[12] Environnement et nuisances – Eau potable — Eau potable / Distribution et traitement de l’eau potable / Qualité des eaux distribuées par les réseaux publics / Procédure en cas de non-conformité aux normes de qualité

[13] Revue de droit sanitaire et social 2003 — Protection générale de la santé publique

[14] Revue de l’Union européenne 2015 — Les collectivités territoriales face au droit de l’Union européenne : quelle responsabilité ?(1)

[15] Revue de l’Union européenne 2015 — La responsabilité du fait de la violation des normes de l’Union européenne en matière de qualité de l’eau